Монгол Улсын 220 гаруй хууль, олон зуун дүрэм журмын сүүл хэсэг (торгох заалт), зүрхэн хэсэг (зөвшөөрлийн заалт)-ийг тасалж өөр хуульд нэгтгэснээр тухайн хуулиудыг зэрэмдэглэж, иргэн бүү хэл мэргэжлийн хүмүүс ч уншаад ойлгохын аргагүй болгож, тухайн хуулийн зорилго болон заалтуудын харилцан уялдаа, хуулийн нэгдмэл хэрэглээ алдагдлаа. Хамгийн гол аюул болох “Үндэсний эрх зүйн тогтолцоо”-г ийнхүү нурааж байхад захиргааны эрх зүй судлаач эрдэмтний хувьд үнэхээр гол харлаж дахин дахин анхааруулан сэрэмжлүүлж байна.

Энэ хаврын УИХ-ын чуулганаар “Зөрчлийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөл”, “Зөвшөөрлийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөл” хэлэлцэгдэх гэж байна. Эдгээр хуулийн төсөлд одоо хүчин төгөлдөр үйлчилж буй 220 гаруй хууль, олон зуун хэм хэмжээний актын “торгох” заалтыг таслан авч Зөрчлийн тухай хуульд нэгтгэж 2300 үйлдлийг зөрчилд тооцсон, мөн 100 гаруй салбарын хуулийн зөвшөөрөл олгох заалтыг таслан зөвшөөрлийн тухай хуульд нэгтгэхээр болсон байна.

Хуулийн төслийн үзэл баримтлалд дурьдсанаар Зөрчлийн тухай хуулийг хэрэглэсэн 4 жилийн хугацаанд 7 334 349 зөрчилд 168 тэрбум 648 сая төгрөгийн торгох шийтгэл ногдуулсан байдаг. Энэ хугацаанд Монголын насанд хүрсэн хүн бүр 5 удаа торгуулсан байх нь. Төр иргэддээ ингэж хандаж болохгүй. Зөрчлийн тухай хууль батлагдахаас өмнө салбарын 220 хууль тус бүрт байсан торгох заалтын агуулга нь иргэдэд юунд “анхаарах” ёстойг сануулан, зэмлэх зорилготой байсан бол Зөрчлийн тухай хуульд таслан нэгтгэснээр захиргааны торгууль нь заавал ногдуулан цээрлүүлэх зорилготой “ял” болж хувирсан.

Одоо бүр төсвийг бүрдүүлэх зорилгоор төлөвлөгөө гарган цуглуулдаг “татвар” болж хувираад байгааг Монгол Улсын иргэд коронавирусын халдвар шиг өөрсдийн биеэрээ мэдэрч байна. Зөрчлийн хуулийн улмаас үүсэж буй шударга бус байдал, татварын буруу бодлого нь иргэдийн дургүйцлыг ихээр хүргэж нийгмийг бүхэлд нь хамарч иргэд ба төрийн хооронд зөрчил үүсгэх маш хор уршигтай эх үүсвэр болоод байна. Иргэдийн хуульд (төрд) итгэх итгэл алдагдаж, зөрчлийн хуулийг хэрэгжүүлж буй төрийн албан хаагчдын үйл ажиллагааг шударга бус, ёс зүйгүй хэмээх шүүмжлэл газар авч, төр ба иргэдийн хоорондын зөрчлийг хурцатгаж байгаа нь иргэдийн эсэргүүцэл, жагсаал цуглааны суурь дэвсгэр болж байна. Энэ байдлаараа үргэлжилбэл иргэдийн дургүйцэл хуримтлагдан юунд хүргэхийг төсөөлөшгүй. Саяхан Казахстанд иргэдийн жагсаал цуглаанаас үүдсэн үймээний улмаас гадны цэрэг тухайн улсад орсон нь манай өнөөгийн байдалтай харьцуулан сургамж авч, алдаагаа засахыг анхааруулсан дохио боллоо.

Хамгийн ноцтой нь Үндэсний эрх зүйн тогтолцоог эвдэж цаашид захиргааны эрх зүйн салбарын олон зуун хуулиуд зөв системчлэгдэн хөгжих бололцоогүй болж Үндэсний аюулгүй байдалд нөлөөлөх хэмжээнд хүрлээ. Захиргааны эрх зүйн судлаачийн хувьд Зөрчлийн болон Зөвшөөрлийн тухай хуулийн төслүүд нь хүн төрөлхтөний түүхэн хөгжлийн үр шим болох хууль зүйн шинжлэх ухааныг хэрхэн бүдүүлгээр үгүйсгэж байгааг товч тайлбарлая.

Зөрчлийн хуулийн төслийг боловсруулах үндсэн зорилгыг Засгийн газрын 2020-2024 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөр”-ийн 4.4.7-д “Эрүүгийн хууль тогтоомжийн эрх зүйн шинэчлэлийг гүнзгийрүүлж, гэмт хэрэг, зөрчилтэй тэмцэх, урьдчилан сэргийлэх тогтолцоо, бодлого, арга барилыг боловсронгуй болгоно.” дагуу иргэн, хуулийн этгээдэд шийтгэл оногдуулах механизмыг боловсронгуй болгох, Зөрчлийн хуулийг Эрүүгийн эрх зүйн зарчимд нийцүүлнэ хэмээн төслийн үзэл баримтлалд бодлогоо тодорхойлсон байна.

Тодруулбал, зөрчил гаргасан иргэнийг гэмт хэрэгтэнтэй адилтган үзэж яллан цээрлүүлэхтэй адилхан торгодог болох зорилго тавьжээ. Иймд зөрчлийн хуулийн төслийг боловсруулахдаа эрүүгийн хуультай адилтгаж а) бүх зөрчлийг таслан нэгтгэж нэг хууль болгох, б) зөрчил болгонд заавал торгууль оногдуулах, в) зөрчил болгонд прокурор хяналт тавих өөрчлөлтүүдийг Монголын хуулийн тогтолцоонд оруулан захиргааны эрх зүйн 220 хуулийг таслан эрүүжүүлсэн нь аль ч улсын хуулийн тогтолцоонд байдаггүй хууль зүйн шинжлэх ухааны эсрэг хорлонтой ажиллагаа болсон.

Энд гол асуудал нь зөрчлийн харилцаанд Эрүүгийн эрх зүйн зохицуулалтыг хэрэглэх үү эсвэл Захиргааны эрх зүйн зохицуулалтыг хэрэглэх үү гэдэгт байна. Хүмүүсийн жишээ авдаг гэртээ агсан тавих, гудамжинд шүлсээ хаях зэрэг хэв журмын зөрчил бол нийт зөрчлийн өчүүхэн хэсэг нь, ихэнх нь байгаль орчин, татвар, барилга, эрүүл мэнд, боловсрол гэх мэт салбарын бүх хууль хамаардаг. Ялангуяа аж ахуй эрхлэгч, үйлдвэрлэгчдийн өдөр тутмын үйл ажиллагаанд шууд нөлөөлдөг хуулийн талаар яригдаж байна. Алдаа гаргадаггүй үйлдвэрлэл гэж байх уу. Юуны өмнө эдгээр хуулиуд болон эрүүгийн эрх зүй ба захиргааны эрх зүйг шууд механикаар таслан нэгтгэж хольж хутгаж болохгүй. Эрүүгийн эрх зүй нь эрүүгийн хууль, эрүүгийн байцаан шийтгэх хууль гэсэн хоёрхон хуультай бол харин захиргааны эрх зүй нь 400 гаруй хууль 2000 гаруй хэм хэмжээний актаас (дээр дурдсан 220 хууль, хэм хэмжээний акт бүгд хамаарна) бүрддэг бүтцийн хувьд харьцуулахын аргагүй том салбар эрх зүй. Өөрөөр хэлбэл, бүтэц, зорилго, баримтлах зарчим, хууль хэрэглээний аргачлал түүнийг хэрэгжүүлэх байгууллага, хэрэг шийдвэрлэх шүүх гээд хооронд нь хольж хутгахын аргагүй тэс ондоо эрх зүйн салбарууд юм. Зорилгын хувьд эрүүгийн хууль нь гэмт хэргийн гаралтыг багасгах гэмт хэрэгтнийг цөөлөхийн тулд яллаж цээрлүүлэх зорилготой бол харин эсрэгээрээ захиргааны эрх зүйн хуулиуд тухайлбал татварын хуулиуд ажлын байрыг нэмэгдүүлэх (татвар төлөгчдийн тоог нэмэх), барилгын хууль нь тухайн салбараа дэмжиж шинэ техник технологи нэвтрүүлэх, чанартай бүтээн байгуулалтыг дэмжих зорилготой байдаг. Иймд Эрүүгийн хуулийн “торгох ял”-ыг шийтгэн цээрлүүлэх зорилготойгоор эрүүгийн шүүхээс оногдуулдаг. Харин “захиргааны байгууллагын торгууль” нь гэмшүүлэн зэмлэх өөрөөр хэлбэл анхааруулах зорилготой бөгөөд гаргасан зөрчил болгонд заавал торгууль ногдуулахгүй. Тухайн мэргэжлийн байгууллагаас нь хугацаатай албан шаардлага тавьж анхааруулах, зөвлөх зэргээр захиргаа ба иргэн хамтран ажиллаж зөрчлийг арилгах арга хэмжээ авдаг. Йймд Зөрчлийн хуулийн төсөл боловсруулсан зорилго нь анхнаасаа буруу учир үр дагавар нь мөн адил байна.

Хууль зүйн шинжлэх ухааны талаас нь тайлбарлавал эрүүгийн эрх зүйд “legality” зарчим, өөрөөр хэлбэл, гэмт хэргийг заавал мөрдөн шалгаж яллана. Харин захиргааны эрх зүйн хувьд “opportunity” зарчим буюу тухайн зөрчилд мөрдөн шалгах ажиллагаа явуулах эсэх, торгох эсэх нь захиргааны байгууллагын эрх хэмжээнд байх гэсэн маш тодорхой ялгаатай зарчим баримталдаг. Гэтэл зөрчил болгонд заавал торгууль ногдуулахаар хуульчилж Зөрчлийн хуулийг Эрүүгийн хууль болгосон байна. Олон хуулиудыг үе мөчөөр нь таслаад нэгтгэх нь буруу, хууль бол тоглоом биш. Эрүүгийн эрх зүйд ерөнхий ангийн үндсэн суурь ойлголтууд (гэмт хэрэг, ялын тухай тодорхойлолт гэх мэт) болон тусгай анги болох бүх гэмт хэргээ нэгтгэн эрүүгийн нэг хууль болгон кодексчлах аргыг хэрэглэдэг. Харин захиргааны эрх зүй нь олон зуун хууль, хэдэн мянган хэм хэмжээний актаас бүрдэх тул бүх хуулийг нэгтгэн кодексчлах аргыг хэрэглэдэггүй. Захиргааны эрх зүйн ерөнхий анги нь өөрөө бие даасан хуультай бөгөөд татварын эрх зүй (15 хууль), байгаль орчны эрх зүй (45 хууль) гэх мэтээр тухайн салбарын онцлогыг агуулсан бие даасан эрхзүйн тогтолцоог бүрдүүлэх байдлаар хуульчлагдан хөгжиж байдаг. Үүнийг аль ч улсын хуулийн тогтолцооноос харж болно. Эрүүгийн хуулийг хэрэглэх аргачлал болон захиргааны хуулиудыг хэрэглэх аргачлал нь адилтгахын аргагүй хоорондоо ялгаатай. Эрүүгийн эрх зүйд гэмт хэрэгтний үйлдлийг эрүүгийн хуультай тулган шалгадаг байхад харин эсрэгээрээ захиргааны эрх зүйд төрийн албан хаагчийн торгосон шийдвэрийг хуульд нийцсэн эсэхийг шалгадаг.

Монгол Улсад 2004 онд Захиргааны шүүх байгуулагдаж, улмаар 2015 онд Захиргааны ерөнхий хууль батлагдсанаар Монголын захиргааны эрх зүйд орчин үеийн хууль хэрэглэх аргачлал амжилттай нутагшиж, практикт хэрэглэгдээд 18 жил болж байна. Бидний захиргааны эрх зүйд хийсэн өөрчлөлтийг олон улс орон тухайлбал ОХУ хийж амжаагүй, эрдэмтэн судлаачид нь хийх зорилго тавьж байна. Анх удаа хуульчилсан хэм хэмжээний актын зохицуулалтыг ХБНГУ, Япон, Солонгосын захиргааны эрх зүйн профессорууд бид ч бас хийх ёстой гэхийг сонсоход, Монгол Захиргааны хууль хэрэглээний талаар орчин үеийн төвшинд очсон гэдгийг судлаачийн хувьд хаа ч бардам хэлнэ. Харин Эрүүгийн хууль болон Эрүүгийн байцаан шийтгэх  хуулиин хэрэглээ, онол нь социализмын үедээ байна. Учир нь “прокурорын ерөнхий хяналт” бол социалист эрх зүйн тогтолцоонд байдаг ойлголт юм. Социализмын үед хувийн өмч, хувийн компани гэсэн ойлголт байсангүй бүх зүйлс нийтийн өмч тул тэдгээрийг хувьдаа ашиглан завшихаас сэргийлэх үүднээс прокурор ерөнхий хяналт тавьдаг байсан бол одоо хувийн хөрөнгөөрөө барилга барьж буй иргэдэд прокурор хяналт тавих ямар шаардлага байна аа, орчин үед прокурорын хяналт гэмт хэргээр л хязгаарлагддаг болсон.

Өнөөдөр нийгэмд гэмт хэрэг хүлээн зөвшөөрөгдөх хэмжээнд хүрч, ердийн байдаг л зүйл мэт болжээ. Хоёр тэрбумын авилгал аваад 40 саяын торгууль, 20 саяын мал хулгайлаад 8 жилийн хорих ял өгдөг ийм л дампуу Эрүүгийн хуультай байна. Шударга бус байдлыг өөгшүүлж буй нийтэд илэрхий гэмт хэргүүдийг шударгаар шийдвэрлэчих чадвартай, орчин үеийн эрүүгийн эрх зүйн онол бүхий Эрүүгийн хууль, Эрүүгийн байцаан шийтгэх хуультай болж эрүүгийн эрх зүйн хоцрогдлыг арилгах тулгамдсан асуудалдаа анхаараач ээ!

Товчхондоо 220 хуулийг таслан эрүүгийн хуультай хольж хутган Захиргааны эрх зүйн хөгжилд саад хийж гацаачихлаа. Бодит байдал дээр өдөр бүр олон тоогоор гардаг Захиргааны хуулийн зөрчилд мөрдөн шалгах ажиллагаа явуулах хүн хүч, эдийн засгийн боломж байхгүй, нөгөө талаасаа иргэдийн хуульд (төрдөө) итгэх итгэлийг хамгаалан дэмжих үүднээс гарсан зөрчлийг төрөөс иргэдтэйгээ хамтран засч залруулах зорилго тавьдаг. Иймд зөрчлийг мөрдөн шалгах ажиллагаа нь энгийн хялбар ба олон тохиолдлуудад нийтлэгээр хэрэглэж болохоор байх өөрөөр хэлбэл хэрэглэхэд хүндрэлгүй, зардал багатай ба хурдан шуурхай байх нөхцлийг шаарддаг. Энэ нь гэмт хэрэгтнийг бүх талаас нь нарийвчлан шалган судалдаг ажиллагаа зөрчил гаргасан иргэний хувьд шаардлагагүй гэсэн үг. Мөн торгох шийдвэр нь шүүхээр биш захиргааны байгууллагаар хийгдсэнээр харьцангүй хөнгөвчлөгдөнө. Улсын байцаагч тухайн иргэний үйлдэл хууль зөрчсөнийг шалгахын зэрэгцээ зорилгодоо нийцэж буй эсэхийгтогтоосны үндсэн дээр торгууль ногдуулах эсэхээ шийддэг.

Зөрчлийн хууль батлагдсанаар ямар ахиц дэвшил гарсан бэ гэсэн асуулт тавигдана. Бүх хуулийн торгууль хэсгийг тасалж нэгтгэх нь бүтцийн хувьд эрүүгийн хуультай адил тул цагдаа, прокурор, шүүгч төрийн албан хаагчдад зөрчлийн хуулийг хэрэглэхэд амар хялбар мэт  санагдаж болох юм. Гэхдээ торгуулийн заалт нь тухайн хуулийнхаа бусад заалттай, салбарын бусад хуультай уялдаатай тул ганцхан зөрчлийн хуулийг хэрэглэж торгосноор алдаа гарч иргэд хохирч байна.

Зөрчлийн хууль нь иргэдийн хувьд нөхцөл байдлыг бүр дордуулж байна. Захиргааны салбарын хуулиуд нь цагдаа, прокурор, шүүгч зэрэгт зориулагдаагүй иргэдэд зориулагддаг тухайлбал барилгын хууль нь барилга барьж буй иргэн хүний хувьд хөршийнхөө болон бусдын, нийтийн эрх ашгийг зөрчихгүйгээр ажиллах орчныг бүрдүүлэхэд л туслах үүрэгтэй. Ямар нэгэн зөрчил гарлаа гэхэд барилга барьж буй иргэн болон барилгын улсын байцаагч нар хоорондоо учраа олоод шийдчихээр бүрэн цогц зохицуулалтыг барилгын хууль өөртөө агуулах ёстой. Барилга барьж буй иргэн барилгатай холбоотой хууль, дүрэм, журмаа уншиж ямар барилга барих, хаана барих, яаж барих, юуг хориглох, хэнээс ямар зөвшөөрөл авах болон эцэст нь юунд анхаарах (ямар үед торгох) зэрэг харилцан уялдаа, дэс дараалал бүхий цогц мэдээллийг авна. Өөрөөр хэлбэл Зөрчлийн хууль, Зөвшөөрлийн хууль унших шаардлагагүй юм. Гэтэл барилгын хууль, дүрэм журмаас торгууль болон зөвшөөрөл бүхий заалтыг өөр хуульд таслаад нэгтгэчихээр иргэд барилгын хуулиас бүрэн мэдээлэл авч чадахгүй хүндрэл гарч байна. Салбарын хуулиудын торгох буюу анхааруулах заалтууд мөн зөвшөөрөлтэй холбоотой заалтуудыг таслан авч зэрэмдэглээд байвал тухайн хуульд юу үлдэх бэ? иргэд уншаад ойлгох уу. Зөрчлийн хууль батлагдсанаар 220 хууль, олон зуун дүрэм журмыг зэрэмдэглэж тухайн хуулиудын зорилго, агуулгыг алдагдуулж байна.

Зөрчлийн тухай хууль 2017 онд хүчин төгөлдөр болсноор Үндэсний эрх зүйн тогтолцоог нураах ажиллагаа эхэлж, энэ хаврын чуулганаар хэлэлцэхээр Зөрчлийн хуулийн төсөл, Зөвшөөрлийн хуулийн төслүүдийг УИХ-д өргөн барьснаар улам хүчээ аван эрчимжлээ.

Галт тэрэг нэгэнт хөдөлчихсөн. Ганц нэг судлаач яаж ч орилоод зогсоож чадахгүй. “Олон хуулиар торгохгүй ганцхан хуулиар торгоно”, “Олон хуулиар зөвшөөрөл олгохгүй ганцхан хуулиар зөвшөөрөл олгоно” ингэснээр зөрчил торгуулийн тоо буурна, зөвшөөрлийн тоо буурна гэсэн гоё үгтэй популизмд иргэд, УИХ-ын гишүүд тархиа угаалган бодит байдлаас тасарч, Хууль зүйн шинжлэх ухаан популизмын өмнө сөхөрч, төрийн албан хаагч, эрдэмтэн судлаачид үнэнийг хэлэхээс эмээж байна.

Монголын хуулийн тогтолцоог ингэж самарч болохгүй хэмээн анхааруулан тайлбарласаар байхад Зөрчлийн хууль, Зөвшөөрлийн хуулийн төслийг боловсруулахад зарим төрийн албан хаагчид, сайд, улс төрчид санаатайгаар идэвхийлэн дайрах нь юуны тулд бэ, эдгээрийн ард аль ч нам харгалзахгүйгээр нөлөөлдөг хүчтэй ашиг сонирхол байна.

Үндэсний эрх зүйн тогтолцооны нуралт нь Үндэсний аюулгүй байдалд шууд нөлөөлөх үр дагавартай тул Ерөнхийлөгч У.Хүрэлсүх, УИХ-ын дарга Г.Занданшатар, Ерөнхий сайд Л.Оюун-Эрдэнэ нараас өргөн баригдсан Зөрчлийн хуулийн төсөл, Зөвшөөрлийн хуулийн төсөлд анхаарлаа хандуулж Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлөөс Монгол Улсын Үндэсний эрх зүйн тогтолцооны талаар шийдвэр гарган, чиглэл өгөөсэй хэмээн судлаачийн хувьд хүсэж байна. УИХ-ын гишүүд ээ, Та бүхний баталсан хууль болгоны анхааруулах буюу торгох хэсгийг Зөрчлийн хуульд таслан нэгтгэж эрүүгийн хууль болгон хувиргаж байгаа хорлонтой байдлыг таслан зогсоохыг уриалж байна. Энэ бол нам намаараа хуваагдаад, улс төржөөд, хэн нэгнийг буруутгаад байх сэдэв биш.

Бүгдээрээ хамтран тал талаас нь шүүн тунгаан зөв шийдэлд хүрэх чухал асуудал. Хууль зүйн шинжлэх ухаан болон бусад орны жишгийн дагуу 1) таслан нэгтгэсэн 220 хуулиа буцаагаад бүтэн болгох, 2) хүчингүй болгосон Захиргааны хариуцлагын тухай хуулийн бүтцийг сэргээх: Нийтлэг үндэслэл, торгох үйл ажиллагаа, зарим зөрчил (бие даасан хуулиар зохицуулагдаагүй) гэсэн бүтцээр, харин бусад зөрчлийг тухайн хуульд нь үлдээж гэмээн Монгол Улс эрх зүйн зөв тогтолцоотой болно. Ингэхийн тулд Зөрчлийн болон Зөвшөөрлийн хуулийн төслийг УИХ-аас буцаан татах хэрэгтэй байна.

Хууль зүйн ухааны доктор П.Одгэрэл